은연중에

협력적 거버넌스의 의의(Collaborative Governance)

네트워크 거버넌스⊂협력적 거버넌스

=공공관리 네트워크(PMN:Public Management Network)

=협력체제

정부를 포함한 공공부문과 민간부문의 협력을 통한 사회문제 해결을 뜻한다.

경우에 따라 ‘파트너십’이라고 봄.

정부가 주가 되어 의도적으로 형성되고, 비정부 조직이나 사회구성원이 자발적으로 참여해서 통치하는 것. 때문에 단순히 모여서 의견제시하거나 컨설팅하는 차원이 아닌 공식적인 활동으로서 인정이 된다는 것이 특징이다.

또한 의견일치를 위해 본질적으로 노력하지만 만일 이루어지지 못할 경우, 정부가 최종적으로 공식적인 권위에 근거해서 결정을 내리는 경우도 있음.

협력이란?

-명령,조정,협동,협력 구분

명령(command) 계층제적 권의에 의해 중앙집권적인 통제가 이루어지는 거

조정(coordination) 같이 의사 결정하는 거

협동(cooperation) 아이디어와 자원을 공유하는 거

협력(collaboration) 상호작용을 통해 기존의 조직적 경계와 정책을 초원해서 새로운 공공가치 창조하는 것./조정과 협동에 비해서 좀 더 동태적, 진화적 특성을 지님./의사결정에 대한 권한과 책임도 공유한다

-계약과 협력

공공부문과 민간부문의 다양한 파트너들과 장기간 공동작업을 위한 협상을 수반 ‘협력’

-네트워크와 협력

목적을 공식적으로 천명하고 참여자들을 통제하는 계획을 구체화하는 게 ‘협력’

협력적 거버넌스의 과정

순환적 과정(의사소통,신뢰,몰입/전념/헌신,이해공유,중간결과)이 얼마나 잘 이루어지는지에 따라 협력적 거버넌스의 성공이 좌우된다.

협력적 거버넌스의 조건

1.일반적으로는 신뢰-호혜성-평판이 협력의 조건이다. 이 조건에 따라 협력의 정도가 결정되고 상호이익이 발생한다.

2.오스트롬의 제도 원칙을 살펴보면, 공유재(비배재성,경합성) 관리의 협력의 조건이 명시되어 있다. 공유재 관리의 성공사례에서 공통적으로 나온 원칙을 정리한 것으로 협력적 거버넌스가 잘 이루어 지면 정부에서 정해주지 않아도 알아서 잘 운영된다.

3.공공 기업가 정신

사회문제에 대해 창조적이고 효율적인 해결방법을 강구해서 자신의 책임 아래 필요한 자원을 조달해 사회문제의 해결을 이끌어가는 사람을 ‘공공 기업가’라고 함.

협력적 거버넌스의 사례

협동조합

시장중심 거버넌스의 원리

신자유주의의 주장이 우세하기 시작하면서 개념이 생겼다. 신자유주의와 NPM하고 구분할 필요 있지만 혼용해서 사용하기도 한다.

시장주의/고객주의/민간위탁/경쟁원리

시장중심 거버넌스의 유형

1.시장적 정부모형(정부의 역할 비중 거의 변화 X/관리방식에 시장원리 도입)

peters의 거버넌스 유형 중 하나로

시장원리의 효율성에 대한 근본적인 믿음을 전제로 한다.

관료제의 독점이 관료제의 문제 핵심이라 보고 이를 민간경영기법의 도입(TQM,목표관리제, 인센티브제 등)을 통해 해결하고자 한다.

순수한 시장경제원리의 성격은 아니므로 신자유주의보다는 NPM에 더 적합.

2.최소국가론(정부의 역할 축소 O/관리방식에 시장원리 도입)

시장중심 거버넌스의 가장 핵심적인 유형

작은정부

탈규제,신자유주의

높은 질의 공공서비스 제공 기대

民과 公이 같을까?

-민간부문의 경영기법을 공공부문에 도입하는 건 문제가 있을 수 있다. 근본적인 성질이 다르기 때문에

-‘독점’이 꼭 나쁜 거 아닐 수 있다. 오히려 규모의 경제 효과가 나타나 좋을수도.ex:전력

시장중심 거버넌스의 결론

정부의 비효율성을 민영화&탈규제로 해결 가능하다고 판단.

그러나 공공부문이 줄어들면서 시민사회 영역이 줄어들고 점점 민주주의와는 멀어질 가능성이 있기에 >> (시장중심 거버넌스+사회중심 거버넌스)의 조화가 필요함

민영화

오스트롬의 민주행정이론 中 ‘공급결정(provision)’과 ‘생산(production)’고려.

민영화의 유형에는 10가지가 있다.(숫자 많을수록 민영화에 가까움.)

1.정부 서비스: 정부가 직접 서비스제공 하는 거 ex:쓰레기차 수거

2.정부 간 협정: ex:노원구 쓰레기 중랑구랑 계약 맺어서 중랑구에서 수거.

3.계약: =민간위탁방식

우리가 흔히 말하는 ‘민영화’의 방식

-논거

공공부문의 비효율(과잉생산,서비스공급의 효율성과는 관계없이 정치적으로 서비스 남용,독점,운영상의 경직성 등)/민간부문의 효율성(규모의 경제,경쟁에 따른 비용절감,탄력적 운영에 따른 효과 증대 등)

-비판근거

①비용절감에 대한 의문(오히려 전체적인 부채가 줄어드는 효과가 있음)/

②서비스 질에 대한 의문(비용을 절약하기 위해 오히려 서비스 질이 더 안 좋아질 수 있음)/

③부적절한 계약관리와 부패가능성(정보의 비대칭으로 인해)

④적정경쟁과 시장 가격 존재에 대한 의문(ex:복지관 운영 시 사실 그 지역에 그 일을 할 만한 기업이 많지 않아 자연 독점 될 수 있어서)

⑤공급의 안정성에 대한 의문

>>따라서 케바케이니까 양쪽 입장을 잘 듣고 판단하는 게 중요.

4.허가: 특별한 서비스를 공급할 수 있는 독점권한을 민간에게 ex:민자유치 된 고속도로

5.보조금 지급: 민관 공동출자 사업 같은 거 ex:사립학교에 정부가 보조금 지급하는 거

6.이용권 지급: 바우처 제도로 특정수혜자에게 현금에 상당하는 권리를 가진 증서를 교부하는 거/ 장점:민간의 경쟁시스템을 그대로 이용하면서 정부정책을 수행-수혜자에게 선택권이 있다는 장점이 있음/ 단점:안좋은 방향으로 쓰려면 얼마든지 가능하다는 점.

ex:육아정책에서 기저귀 바우처 제도

7.시장공급

8.자원봉사 공급: 스스로 알아서 제공하는 서비스 ex:야학

9.셀프서비스: ex:자기가 자기차 운전하는 거

10.정부서비스 판매: 정부서비스를 되려 파는 거 ex:치안을 위해서 정부에게 돈을 주고 치안을 사는 거.

제3섹터

1.‘시민사회’의 의미

공익적 기능을 담당하는 비영리단체나 기구

2.‘민관공동출자기업’의 의미

보통 공공부문의 출자가 25%이상~50%미만인 경우가 제3섹터라고 우리나라는 봄.

민간부문의 효율성+공공부문의 공공성

ex:민자유치방식은 BTO(Build Transfer Operation)와 BTL(Build Transfer Lease)가 있다.

관료제의 역사적 개관

관료제의 역사는 뿌리깊다. 어떻게 보면 거버넌스의 형태로 가장 일반적이면서도 대표적인 것이라고 할 수 있다. 관료제는 공공부문,민간부문 가릴 것 없이 널리 쓰이는 조직관리 유형 중 하나이다. 주먹구구식으로 이루어지던 엽관제의 폐해를 보완하고 산업화로 인한 대량생산체제에 대응하기 위해 나타난 개념으로 좀 더 체계적이고 공식적인 방식으로 업무가 이루어질 수 있는 장점이 있다. 문서주의를 바탕에 두고 있지만 너무 절차를 중시한 나머지 원래 업무의 목적과 수단이 도치된 경우도 종종 있다.

관료제의 개념

많은 양의 업무를 법령에 따라 비정의적으로 처리하기 위해 구성된 대규모의 분업체제

Weber의 관료제 모형

1)베버의 지배유형에는

전통적 지배: 혈통이나 신분과 같은 예부터 내려온 전통적인 지배유형

카리스마적 지배: 특정 집단이나 인물의 뛰어난 리더십과 카리스마에 의해 많은 사람들이 따르는 지배유형

합법적 지배: 법적으로 명시되어 있는 권한과 의무에 따라 주어지는 지배유형

>>이 세 유형은 따로 존재하는 것이 아니라 다 같이 존재한다. 다만, 특정유형의 강도가 더 크게 나타난다.

2)근대적 관료제의 특징

문서주의, 계급주의, 법에 의해 이루어짐 등등

관료제의 기본전제(이건 별로 안중요할 듯..)

-단일권력이 존재해야하고

-업무에 대한 책임이 명확해야 한다고 본다. 왜냐면 책임이 분산되면 다들 타인에게 그 책임을 떠넘기려고 할 것 이라는 믿음

-계층제 조직이 효율적이라고 봄.

-전지전능하고 자비로운 관료

-관료제 행정은 인류 복지의 근대화를 위해 꼭 필요하다고 생각.

-관료들의 직업적 신분 보장 및 지속적인 교육

등등 많음

관료제의 병리현상

-너무 절차를 중시한 나머지 원래 업무의 목적과 수단이 도치된 경우도 종종 있다.

-빠르게 변화하는 환경에 신속하게 대응하지 못함.

-문서주의를 너무 강조한 나머지 형식주의만 남을 수도

-무사안일주의에 빠질 수 있음

-할거주의: 부처이기주의라고도 한다. 정부 3.0을 제창한 현 정부에서 국정과제로 내세운 ‘부처 간 칸막이’를 없애겠다고 말한 것과도 같은 맥락이다. 점점 사회가 다양하고 복잡해지는 가운데 관료제의 딱딱한 행정업무 방식은 다른 부서와 협력해서 문제를 해결해야 할 상황이 왔을 때 적절하게 대응하기 힘들다.

관료제에 대한 비판

각 입장에 따라 비판의 관점이 다르다.

-사회학자들에 의한 실증적 비판

조직의 합리성,공식성만 추구한 나머지 환경적인 요소 고려하지 못함

ex:상급자의 명령 거부, 같이 일하는 동료들의 감정 도외시

-발전론에서의 비판

법규우선주의는 오히려 국가경제 발전에 악영향을 줄수도 있음.

ex:개도국 발전 추이를 살펴보면 발전을 극대화로 이끌어내는 시기엔 어느정도 눈감아주고 일을 효율적으로 처리하는 관행도 나타나는데 결과적으로 봤을 때 그게 적합.하지만 선진국일수록 법규의 준수는 중요시됨.

베버의 관료제 살펴보면 보통 상의하달의 형태로 사회적 조정이 이루어지지만 관료제는 하의상달의 조정도 필요하다는 거.

ex: 새마을 운동

-조직론자들의 비판

조직상 상위계급에 위치해 있는 사람이 모든 문제를 해결할 수 없지만 권한이 오로지 상위계급에게만 주어져서 효율적이지 못함.

규정과 절차가 너무 딱딱하게 적용돼서 상황에 따라 좀 더 탄력적으로 운영되어야 할 필요가 있음.

감정없는 업무처리

집단주의 사고를 통해 의사결정과 문제해결을 함.

등등

-오스트롬의 비판

오스트롬은 관료제 자체의(계층제/공식적인 법과 규정/중앙집권적 조정)의 요소가 나쁘다고 보지는 않음. 좋은데, 이게 만병통치약인 듯이 아무 상황에서나 적용하는 것은 오히려 비효율을 낳는다고 본거임.

>>“행정학이 행정을 망친다”

전통적인 관료제 이론에 대해 배운 者가 안 배운 者보다 업무처리를 비효율적으로 함.

따라서 polycentricity를 주장.

But 받아들여지지 않음.

이에 오스트롬은 ‘민주행정이론’을 주장.

민주행정이론은 공급결정(provision)과 생산(production)을 주장하는데

생산은 대량생산할 경우 ‘규모의 경제’로 인해 비용이 절감되는 효과가 있지만 사람들의 만족도 면은 하락한다고 판단한 것이다. 따라서 결정에 있어서는 분권화해서 만족도를 증대시키고 생산은 다같이 하는 것을 제안한 것이다.(공급결정:선호파악 vs 생산:규모의경제)

여기서 ‘작은정부’의 개념이 나옴.