은연중에

시민사회 중심 거버넌스

기존의 대의민주주의의 한계를 보완해야한다는 문제가 생김(대리인 체제에 대한 불신)

따라서, 강력하고 다원화된 시민사회가 책임감 있게 시민을 대변할 수 있는 정부를 실현하고자 NGO의 역할이 점점 중요해짐.

>>NGO의 역할도 중요하지만 너무 다양한 의견이 有

따라서, 이를 조정해줄 조정기구 필요

적극적인 참여도 필수

시민사회 중심 거버넌스의 기본원리

1.참여주의

외부참여(시민들의 참여),내부참여(공무원들의 참여) 모두 중요/민주성 중시/형식적인 수준의 참여 극복(적극적인 시민교육&행정가의 역할 변화; 전문가적인 우월→동반자적,협조적)

2.대의민주주의의 위기와 담론적 정책결정

사회의 자율적인 자기결정과 자율적 관리를 의미하는 사회적 거버넌스의 가치 지향

-사이버공간에서의 네트워크로 가능할 수 있다고 보는 者 많음.

3.공동체주의

우파든 좌파든 시민이 중심에 있어야 한다는 것엔 공통. 그 공동체 중심엔 NGO.

-자원봉사주의(우파)

자원봉사자들에게 잘만 북돋아주면 스스로 일할 것이라고 보는 관점.

-신좌파의 시민주의(좌파)

인간은 이기적이라 어느 정도 정부가 주도해서 강제성 있어야한다고 보는 관점.

따라서 정부가 이타적이고 헌신적인 시민 양성하기 위해 앞장서서 노력해야한다고 봄.

NGO(Non-Governmental Organization)

억압적 권위주의를 거부하고 민주주의 실현을 위한 대중 참여의 주요제도이다.

비정부기구

비영리기구

전 지구적 문제를 다루는 시민주체의 단체

NGO의 유형

-성향에 따른 분류

복지지향적 NGO: 정부가 공급하지 못한 복지 부문의 복지서비스 지원

발전지향적 NGO: 제3세계의 개발을 돕는 등

권한지향적 NGO: 시민의 권리와 권한을 강화&정부의 시정에 대한 감시와 견제.

-정부간 관계에 따른 분류

상호의존형 NGO: 정부와 NGO가 서로 업무를 협조

상호독립형 NGO: NGO의 역할을 정부가 인정하고 NGO의 재정적 자립과 법적 근거 마련이 되어있는 상태. ex:예산 감시운동

정부주도형 NGO: 정부의 자원 보조에 전적으로 의존하는 NGO의 경우

NGO주도형 NGO: 주로 정권의 정통성을 NGO를 통해 확보하거나 정부의 축소를 위해 그 권한을 떠넘길 때 주로 일어남. ex:낙선운동,쓰레기폐기장 설치 중재역할

시민참여

-협의의 개념

일반시민이 공적권한이 부여된 사람들에게 영향력을 행사하기 위해 정책결정과정에 참여하는 것

*제외

1.정책결정자에 대한 영향력 행사를 일차적인 목적으로 하지 않는 참여(기념시가행진)

2.정치적이라 볼 수 없는 참여(학교와 이익집단에의 참여)

3.정부를 지지할 목적의 참여

4.합법성이나 정당성이 부여되지 않는 참여

-광의의 개념

공직자를 선출하는 선거에서부터 구체적인 정책의 집행에 이르기까지 정치 및 정책 전 과정에 걸쳐 일어나는 시민의 모든 정치적 행위

시민참여의 유형

-참여의 영향력에 따른 분류

1. 시민통제(citizen control): 주민이 행정을 실제로 지배하고 있는 경우. 완전자치.

2. 권한이양(delegated power): 정책결정에 주민들이 우월한 권력을 가지고 참여하는 경우. 주민의 권한이 계획․실시에 결정적으로 영향을 줄만큼 강함.

3. 협동(partnership): 행정기관이 최종결정권을 갖고 있으나 주민들이 필요하다고 판단하는 경우 행정기관에 맞서서 자신들의 주장을 내세울 만큼의 영향력을 갖고 있음.

4. 설득(placation): 주민들이 정보를 제공받고 각종위원회 등에 참여하여 의견을 제시. 정책 결정에 영향력을 행사하는 능력은 없는 수준.

5. 상담(consulting): 근린집회, 공청회 등에 출석하여 정책에 관련하여 권고하는 정도. 형식에 더 큰 비중.

6. 정보제공(informing): 행정기관에서 주민에게 일방적인 것. 환류를 통한 협상과 타협은 이루어지지 않음.

7. 교정(therapy): 심의회 등에 주민을 참여시키고 있으나 실제로는 주민을 정책결정에 참여시키지 않음. 청소운동 등

8. 계도(manipulation): 행정기관과 주민이 상호관계를 맺는다는 사실 자체에 의미를 인정할수 있는 수준. 주민의 교육, 설득, 계도 등 일방적인 지시나 전달

(*1,2,3: 실질적참여, 4,5,6: 형식적참여, 7,8: 비참여)

-참여의 적극성 정도에 따른 분류

1.적극적 참여: 주민총회, 공청회, 시민자문위원회, 헌장제·개정, 주민투표, 주민발안, 주민소환, 자원봉사등

2.소극적 참여: 관료나 공직자들이 전해주는 정보를 얻고 그러한 정보를 통해 공직자와 정책에 대해 지지적 입장을 가지게 되는 등의 소극적 행위 또는 태도를 취하는 것. 정책 홍보를 위한 모임에의 참가, 정부정책에 대한 방송의 청취 등

주민참여의 장·단점

1.순기능

-정치적측면: 대의제의 보완/일반 대중의 참여/성숙한 시민 육성/진정한 주민자치의 실현

-행정적측면: 행정서비스의 개선/주민과 행정의 협조 증진/주민 간 이해 갈등의 조정/행정의 용이성 제고

2.역기능

비용이 많이 듦

지체와 비능률

대표성의 문제

지엽적 이익에의 집착

권력에의 흡수․포섭

행정 책임의 회피․전가

시민공동생산(coproduction)

정규생산자(공공기관)과 소비생산자(일반시민)이 공적성격을 띤 서비스와 재화를 같이 생산하는 활동

시민공동생산의 장·단점

1.장점

시민참여의 확대

작은정부, 큰서비스의 실현을 위한 방법론

공공부문의 역할에 대한 인식의 전환

2.문제점

무임승차자의 문제 극복방안: 예를 들어 시민의 의용소방대활동에 대해 지방세 감면

그니까 남이 해주면 좋아하고 내가 하는 건 별로라 하는 건데,

공공에서 할 수 도 있지만 시민의 협조가 이루어진다면 더 좋지 않을 까 하는 것들..

협력적 거버넌스의 의의(Collaborative Governance)

네트워크 거버넌스⊂협력적 거버넌스

=공공관리 네트워크(PMN:Public Management Network)

=협력체제

정부를 포함한 공공부문과 민간부문의 협력을 통한 사회문제 해결을 뜻한다.

경우에 따라 ‘파트너십’이라고 봄.

정부가 주가 되어 의도적으로 형성되고, 비정부 조직이나 사회구성원이 자발적으로 참여해서 통치하는 것. 때문에 단순히 모여서 의견제시하거나 컨설팅하는 차원이 아닌 공식적인 활동으로서 인정이 된다는 것이 특징이다.

또한 의견일치를 위해 본질적으로 노력하지만 만일 이루어지지 못할 경우, 정부가 최종적으로 공식적인 권위에 근거해서 결정을 내리는 경우도 있음.

협력이란?

-명령,조정,협동,협력 구분

명령(command) 계층제적 권의에 의해 중앙집권적인 통제가 이루어지는 거

조정(coordination) 같이 의사 결정하는 거

협동(cooperation) 아이디어와 자원을 공유하는 거

협력(collaboration) 상호작용을 통해 기존의 조직적 경계와 정책을 초원해서 새로운 공공가치 창조하는 것./조정과 협동에 비해서 좀 더 동태적, 진화적 특성을 지님./의사결정에 대한 권한과 책임도 공유한다

-계약과 협력

공공부문과 민간부문의 다양한 파트너들과 장기간 공동작업을 위한 협상을 수반 ‘협력’

-네트워크와 협력

목적을 공식적으로 천명하고 참여자들을 통제하는 계획을 구체화하는 게 ‘협력’

협력적 거버넌스의 과정

순환적 과정(의사소통,신뢰,몰입/전념/헌신,이해공유,중간결과)이 얼마나 잘 이루어지는지에 따라 협력적 거버넌스의 성공이 좌우된다.

협력적 거버넌스의 조건

1.일반적으로는 신뢰-호혜성-평판이 협력의 조건이다. 이 조건에 따라 협력의 정도가 결정되고 상호이익이 발생한다.

2.오스트롬의 제도 원칙을 살펴보면, 공유재(비배재성,경합성) 관리의 협력의 조건이 명시되어 있다. 공유재 관리의 성공사례에서 공통적으로 나온 원칙을 정리한 것으로 협력적 거버넌스가 잘 이루어 지면 정부에서 정해주지 않아도 알아서 잘 운영된다.

3.공공 기업가 정신

사회문제에 대해 창조적이고 효율적인 해결방법을 강구해서 자신의 책임 아래 필요한 자원을 조달해 사회문제의 해결을 이끌어가는 사람을 ‘공공 기업가’라고 함.

협력적 거버넌스의 사례

협동조합

시장중심 거버넌스의 원리

신자유주의의 주장이 우세하기 시작하면서 개념이 생겼다. 신자유주의와 NPM하고 구분할 필요 있지만 혼용해서 사용하기도 한다.

시장주의/고객주의/민간위탁/경쟁원리

시장중심 거버넌스의 유형

1.시장적 정부모형(정부의 역할 비중 거의 변화 X/관리방식에 시장원리 도입)

peters의 거버넌스 유형 중 하나로

시장원리의 효율성에 대한 근본적인 믿음을 전제로 한다.

관료제의 독점이 관료제의 문제 핵심이라 보고 이를 민간경영기법의 도입(TQM,목표관리제, 인센티브제 등)을 통해 해결하고자 한다.

순수한 시장경제원리의 성격은 아니므로 신자유주의보다는 NPM에 더 적합.

2.최소국가론(정부의 역할 축소 O/관리방식에 시장원리 도입)

시장중심 거버넌스의 가장 핵심적인 유형

작은정부

탈규제,신자유주의

높은 질의 공공서비스 제공 기대

民과 公이 같을까?

-민간부문의 경영기법을 공공부문에 도입하는 건 문제가 있을 수 있다. 근본적인 성질이 다르기 때문에

-‘독점’이 꼭 나쁜 거 아닐 수 있다. 오히려 규모의 경제 효과가 나타나 좋을수도.ex:전력

시장중심 거버넌스의 결론

정부의 비효율성을 민영화&탈규제로 해결 가능하다고 판단.

그러나 공공부문이 줄어들면서 시민사회 영역이 줄어들고 점점 민주주의와는 멀어질 가능성이 있기에 >> (시장중심 거버넌스+사회중심 거버넌스)의 조화가 필요함

민영화

오스트롬의 민주행정이론 中 ‘공급결정(provision)’과 ‘생산(production)’고려.

민영화의 유형에는 10가지가 있다.(숫자 많을수록 민영화에 가까움.)

1.정부 서비스: 정부가 직접 서비스제공 하는 거 ex:쓰레기차 수거

2.정부 간 협정: ex:노원구 쓰레기 중랑구랑 계약 맺어서 중랑구에서 수거.

3.계약: =민간위탁방식

우리가 흔히 말하는 ‘민영화’의 방식

-논거

공공부문의 비효율(과잉생산,서비스공급의 효율성과는 관계없이 정치적으로 서비스 남용,독점,운영상의 경직성 등)/민간부문의 효율성(규모의 경제,경쟁에 따른 비용절감,탄력적 운영에 따른 효과 증대 등)

-비판근거

①비용절감에 대한 의문(오히려 전체적인 부채가 줄어드는 효과가 있음)/

②서비스 질에 대한 의문(비용을 절약하기 위해 오히려 서비스 질이 더 안 좋아질 수 있음)/

③부적절한 계약관리와 부패가능성(정보의 비대칭으로 인해)

④적정경쟁과 시장 가격 존재에 대한 의문(ex:복지관 운영 시 사실 그 지역에 그 일을 할 만한 기업이 많지 않아 자연 독점 될 수 있어서)

⑤공급의 안정성에 대한 의문

>>따라서 케바케이니까 양쪽 입장을 잘 듣고 판단하는 게 중요.

4.허가: 특별한 서비스를 공급할 수 있는 독점권한을 민간에게 ex:민자유치 된 고속도로

5.보조금 지급: 민관 공동출자 사업 같은 거 ex:사립학교에 정부가 보조금 지급하는 거

6.이용권 지급: 바우처 제도로 특정수혜자에게 현금에 상당하는 권리를 가진 증서를 교부하는 거/ 장점:민간의 경쟁시스템을 그대로 이용하면서 정부정책을 수행-수혜자에게 선택권이 있다는 장점이 있음/ 단점:안좋은 방향으로 쓰려면 얼마든지 가능하다는 점.

ex:육아정책에서 기저귀 바우처 제도

7.시장공급

8.자원봉사 공급: 스스로 알아서 제공하는 서비스 ex:야학

9.셀프서비스: ex:자기가 자기차 운전하는 거

10.정부서비스 판매: 정부서비스를 되려 파는 거 ex:치안을 위해서 정부에게 돈을 주고 치안을 사는 거.

제3섹터

1.‘시민사회’의 의미

공익적 기능을 담당하는 비영리단체나 기구

2.‘민관공동출자기업’의 의미

보통 공공부문의 출자가 25%이상~50%미만인 경우가 제3섹터라고 우리나라는 봄.

민간부문의 효율성+공공부문의 공공성

ex:민자유치방식은 BTO(Build Transfer Operation)와 BTL(Build Transfer Lease)가 있다.

네트워크 사회의 특징

사회 구성원들이 사회통제에 필요한 지식과 정보,권력을 공유하는 사회이다.

centerless society/polycentric society

1.kooiman의 현대사회 특징

역동성/복잡성/다양성

-역동성은 상황이나 성격이 고정적이지 않고 끊임없이 변화하는 성질을 말함. 변화의 인과관계가 비선형적.

-복잡성은 상위구조-하위구조간의 상호작용의 복잡성과 관련이 있음.

-다양성은 사람들이 점점 자신만의 색을 갖고 싶어 하면서 차별화,개인화,전문화 등이 나타남.

>>따라서 앞으로 현대사회문제를 해결을 위해선 사회문제가 발생하는 ‘맥락’에 대한 고려가 필요하다고 봄.

2.Hajer&와그너의 네트워크 사회 특징

-정책결정이 다양한 사회구성원들과 함께 공유됨-아파트 주민자치처럼 민주주의에 대한 학습이 어려서부터 이루어지기 때문에 사람들의 정책에 대한 참여가 적극적

-고도의 불확실성 아래에서의 정책결정

-개인 간 차이의 중요성 증가

-참여자들 간의 상호의존성 증가

-신뢰 구축의 중요성 부각

사악한 문제(Wicked problems)

문제자체가 ‘사악’해서 사악하다고 하는 게 아니라 요즘 나타나는 문제들이 서로 복잡한 형태로 나타나 해결이 어렵다는 의미에서 ‘사악하다’라고 하는 거임./

1.정의Ⅰ유형

-문제를 정확히 이해하기도 불가능하고/만족스러운 해결책이 나오면 더 이상의 노력 중지.

-완전히 해결하는 것도 불가능

-맞고-틀림이 아니라 좋고-나쁨의 문제임

-전례 부재

-시행착오 불가능. 오로지 기회는 한번

-대안 부재: 새로운 대안 개발해야

>>이 여섯가지 특징을 모두 가져야 사악한 문제라고 하는 게 아니라 정도의 차이가 있을 뿐 몇 개만 해당되도 사악한 문제라고 함.

↔순한 문제(Tame problems) 기술적으로 매우 어렵고 복잡하지만 순한 문제도 있다.

2.정의Ⅱ유형

다양한 조직과 이해관계자들을 동원하지 않으면 해결이 불가능한 사회문제가 현재적 의미의 사악한 문제임.>>이런 상호의존성으로 사악한 문제 해결을 위해서는 수평적 협력이 불가피

(집합적 상호의존성/순차적 상호의존성/호혜적 상호의존성)

사회문제의 유형

단순한 문제 문제 정의 합의 O 해결책 합의 O

복잡한 문제 문제 정의 합의 O 해결책 합의 X

사악한 문제 문제 정의 합의 X 해결책 합의 X

사악한 문제 정의Ⅰ 문제 정의 합의 X 해결책 합의 X

사악한 문제 정의Ⅱ 한 행위자의 정보,자원,권한으로는 성공적 해결 불가능

>>>중요한 건, 문제정의를 못하던 해결책 합의를 못하던 혼자서 해결하지 못하던 간에 해결방법은 결국 ‘네트워크’라는 거.

사악한 문제와 계층제 중독

일반적인 사악한 문제 해결 방안으로 두가지가 있는데

1.연구하기(Studying)

분석만 하다 아무것도 못할 수도=분석마비

2.길들이기(Taming)

사악한 문제 전체에 대한 해결방안을 제시하지 않고 부분적으로 해결책을 강구하는 방법으로

다루기 쉬운 문제로 단순화하겠다는 의도인데

단기적으로는 가능할지 몰라도 장기적으로 봤을 때 해결방법은 아님. 오히려 문제를 키울 수도

>>따라서 보통 계층제의 중독으로 인해 ‘명령과 통제’의 방법을 사용하고 정부가 해결하려는 시도를 하는 데 이건 숙련된 무능력만 초래할 뿐/ 새로운 문제해결 방식을 강구할 필요가 있음.>>네트워크임.

사회적조정이란?

사회문제를 해결하기 위해 다양한 이해관계자들의 대화를 통해 서로의 의견을 조율하는 작업.

좋게 보면, 공동의 목적을 달성하기 위해 함께 일하는 거고

나쁘게 보면, 사회문제가 최대한 다른 일에 피해 안주게 하기 위해서 하는 조정.

>>과거에 시장이나 정부가 사회적 조정의 역할을 맡았지만 그 대안으로서 ‘네트워크’가 등장하면서 제3의 독립적인 범주임. 따라서 정부가 간섭하지 않는다는 것은 시장에 맡기는 것+네트워크에 의한 사회문제 해결이 이루어진다는 하이브리드적인 개념을 지니고 있다.

>>Beetham의 사회적 조정의 세가지 양식: 시장,관료제,민주주의

Powell의 사회적 조정의 세가지 양식: 시장,계층제,네트워크

이 세 가지 사회적 조정은 어떤 것이 우월하다고 할 수 없고, 경우에 따라 서로 같이 쓰이기도 하고 케바케이다.

사회적 조정 양식의 이념형

1.정부

공식적으로 인정되는 강제성을 지닌 기관/ 관료제.계층제적인 통제. /보이는 손

2.시장

보이지 않는 손에 의해 운영됨/ 경쟁원리가 작용/ 자발적인 교환이 이루어짐.

3.네트워크

신뢰 구축이 중요/ 소통,협력,협의에 의해 이루어짐/ 민주주의의 실현/ 보이는 협력하는 손

정부실패와 시장실패

1.정부실패

파생적 외부효과/내부성/X-비효율/독점

2.시장실패

공공재/독과점/정보격차/외부효과/자연독점

3.네트워크실패

자발적 협동곤란성(이상적임)

네트워크의 유형

Kickert et al는 관점에 따라 네트워크를 구분

도구적 관점/상호작용적 관점/제도적 관점

1.도구적 관점의 네트워크

네트워크를 정부의 정책실현 도구로서 사용/하향식 네트워크 관리/형태: 위원회

-위험한관계/통제결핍/계층제 거버넌스의 변형

2.상호작용적 관점의 네트워크

정부도 네트워크 구성원으로서 사회문제 해결에 대해 자신의 주장을 다른 구성원들에게 설득하고 협력하며 지속적으로 소통하면서 대등한 입장에서 피력해야함.

-한계:협력비용이 듦(시간소요,목적이 모호,결과 또한 불명확)

3.제도적 관점의 네트워크

상호작용,협력이 가능한 환경을 조성해 주기 위해 유인구조,규칙,문화를 점증적으로 변화시키는 게 목적

잘만이루어지면 가장 민주적인 방법이지만, 한계가 多.

-한계:유인구조나 규칙과 같은 문화의 변화곤란성/네트워크 폐쇄성/책임성 확보장치 부재

전통적 접근방법과의 비교

-합리적 중앙 통제 모형(rational central rule model)과 상이한 접근

-다원주의 모형(multi-actor model)과도 차별화

다원주의 모형의 경우 중앙 통제 모형을 비판하지만 여전히 중앙정부에 의존하는 대안과 해결책을 지님. 상향식접근을 중요시 한 것에 의의가 있다.

하지만 네트워크은 아무도 권한을 가지고 있지 않고 오로지 협력의 구현만이 방법임.

사례

Crissy Field의 사례

군사기지로 쓰이던 심각한 환경오염의 지역을

공원화를 하고자 막대한 예산을 소요하기로 하였으나 의회의 예산 승인이 이루어지지 않음

자금조달 방법을 협의해서

모금과 후원, NPO의 참여 등을 통해 자금마련

파트너쉽을 통해 국립공원 조성.

좋은 거버넌스의 정의

본래 공공부문은 다양한 가치를 추구하는데 NPM의 경우 너무 ‘효율성’이라는 가치를 추구. 따라서 행정의 투명성이라던지 책임성 등등 다양한 가치를 추구하는 ‘좋은 거버넌스’라는 개념이 나옴.

좋은 거버넌스의 특징

참여성/합의지향성/책임성/투명성/대응성/효과성,효율성/형평성,포괄성/법에 의한 지배(8)

좋은 거버넌스의 기준

영향력과 책임성(의회의 신뢰도나 민주주의 만족도)/정치적 안정과 비폭력성/정부효과성/규제품질/법에 의한 지배/부패통제(6)>>이게 높을수록 좋은 거버넌스라는 거임.

좋은 거버넌스와 경제개발

경제성장이 빨리 되려면 어느정도의 부패는 감수해야 한다. 솔직히 민주주의의 가치인 굿거버넌스의 가치를 지키는 건 막대한 비용이 들기 때문이다. 따라서 굿거버넌스는 경제발전의 조건은 아님!

신공공관리론의 이론적 기초

신공공관리는 New Public Management Theory로 효율적인 관료제 구축을 위해 만들어진 이론이다. 관료제원리에 시장원리 경영방식을 혼합함으로써 행정의 생산성과 효율성을 끌어올릴 수 있다고 보았다.

이론적 기초로는 관리주의/해방관리론/시장주의관리론이 있다.

첫 번째로 관리주의는 “이제는 보이지 않는 손을 볼 수 있다”고 말한 미유의 말처럼 빅데이터구축이 가능해진 시대로 충분히 계획경제가 시장경제보다 앞서 갈 수 있다. 따라서 행정에도 민간부문의 경영방식을 도입하여 관료는 공공 기업가처럼, 정부는 기업처럼 운영되어 민간의 요구에 대응적이고 효율적인 정부를 만들어야 한다는 이론이다.

두 번째로 해방관리론은 관료들을 굉장히 능력있고 효율적인 사람들이라고 보고, 관료제의 비능률은 불필요한 절차들과 규정들 때문이라고 보았다. 따라서 규제와 규정의 완화를 통한 유연성을 주장한다.

세 번째로 시장주의관리론도 관료들을 능력있고 좋은 사람들이라고 보았다. 다만 그들이 최선을 다할 수 있도록 유인체계가 필요하다고 보았다. 대표적인 예로는 ‘경쟁’으로 공무원 내부`외부적으로 경쟁원리를 적용시켜 성과를 향상시키는 것이 중요하다고 보았다.

신공공관리론의 행정전략

경쟁의 원리가 적용되는 유인체계를 마련하고,

그 체제 아래에서 관료를 관료제적 규제로부터 해방시켜 공공기업가로서 자유롭게 활동할 수 있게 하는 것.

*정부의 규모가 작아진다는 거지 업무량이 적어진다는 건 아님. 더 효율적으로 일하겠다는 거

*오스본과 개블러의 기업가적 정부의 10대 원칙

경쟁.고객만족도 평가.산출에 집중.탈규제.서비스에 대한 선택권.예방조치.이윤창출에도 관심.분권,시장기구선호.문제해결에 초점

신경영화의 혁신 사례를 통해 본 신경영화 방법

-분권화를 통한 내부규제 완화 ex:책임운영기관

-시장중심 논리의 강화;경쟁 촉진 ex:학교교육 선택권

-시민헌장(소비자 중심주의 강조) >> 지방정부-시민 간 제공 서비스에 계약을 하고 지켜지지 않았을 시 보상할 것을 약속

-기구 및 인력감축 ex:지방정부 통폐합

-전문경영인 영입 ex:미국의 city manager

신자유주의와 신공공관리

신자유주의는 자유주의와 그 맥락을 같이 한다.

독일 중심의 ‘질서자유주의’와 영미권을 중심으로 발달한 ‘영미식 신자유주의’로 분류된다.

독일 중심의 ‘질서자유주의’는 질서의 틀 안에서 추구하는 자유를 진정한 자유로 본다. 따라서 정부가 시장실패로 나타날 위험요소들을 잘 제어해주는 역할을 해야한다고 보았다.

영미권 중심의 ‘영미식 신자유주의’는 개인주의와 시장주의에 근거해서 서구 복지국가에 대한 반대 개념으로 등장했다. 케인즈의 복지국가를 반대하고 개인의 자유로운 선택 영역을 넓혀가는 것이 좋다고 본다.

신자유주의의 행정개혁 전략

‘작은정부’를 구축해서 자유경쟁시장을 확보하고, 이러한 자유경쟁시장으로 하여금 사회적 자원배분기능을 담당하게 하는 것.

NPM의 문제점

-공공부문과 민간부문은 근본적으로 성격이 다름

-민주적 책임성과 기업가적 자율성·재량권 간의 갈등: 공공부문의 경우 성과를 측정하기 어려운 경우가 많아 신공공관리론적 처방은 심각한 공공책임성의 문제를 야기할 가능성이 多

-행정 가치들과의 상충관계 : 행정이 추구하는 가치는 多. 효율만 챙기면 문제 有.

-고객중심 논리의 한계: 국민을 수동적인 존재롤 보기 때문에..

-보편적 적용가능성: 아직은 단순히 성공사례를 모방하는 수준이라..

-정치적 문제 외면·회피

관료제의 역사적 개관

관료제의 역사는 뿌리깊다. 어떻게 보면 거버넌스의 형태로 가장 일반적이면서도 대표적인 것이라고 할 수 있다. 관료제는 공공부문,민간부문 가릴 것 없이 널리 쓰이는 조직관리 유형 중 하나이다. 주먹구구식으로 이루어지던 엽관제의 폐해를 보완하고 산업화로 인한 대량생산체제에 대응하기 위해 나타난 개념으로 좀 더 체계적이고 공식적인 방식으로 업무가 이루어질 수 있는 장점이 있다. 문서주의를 바탕에 두고 있지만 너무 절차를 중시한 나머지 원래 업무의 목적과 수단이 도치된 경우도 종종 있다.

관료제의 개념

많은 양의 업무를 법령에 따라 비정의적으로 처리하기 위해 구성된 대규모의 분업체제

Weber의 관료제 모형

1)베버의 지배유형에는

전통적 지배: 혈통이나 신분과 같은 예부터 내려온 전통적인 지배유형

카리스마적 지배: 특정 집단이나 인물의 뛰어난 리더십과 카리스마에 의해 많은 사람들이 따르는 지배유형

합법적 지배: 법적으로 명시되어 있는 권한과 의무에 따라 주어지는 지배유형

>>이 세 유형은 따로 존재하는 것이 아니라 다 같이 존재한다. 다만, 특정유형의 강도가 더 크게 나타난다.

2)근대적 관료제의 특징

문서주의, 계급주의, 법에 의해 이루어짐 등등

관료제의 기본전제(이건 별로 안중요할 듯..)

-단일권력이 존재해야하고

-업무에 대한 책임이 명확해야 한다고 본다. 왜냐면 책임이 분산되면 다들 타인에게 그 책임을 떠넘기려고 할 것 이라는 믿음

-계층제 조직이 효율적이라고 봄.

-전지전능하고 자비로운 관료

-관료제 행정은 인류 복지의 근대화를 위해 꼭 필요하다고 생각.

-관료들의 직업적 신분 보장 및 지속적인 교육

등등 많음

관료제의 병리현상

-너무 절차를 중시한 나머지 원래 업무의 목적과 수단이 도치된 경우도 종종 있다.

-빠르게 변화하는 환경에 신속하게 대응하지 못함.

-문서주의를 너무 강조한 나머지 형식주의만 남을 수도

-무사안일주의에 빠질 수 있음

-할거주의: 부처이기주의라고도 한다. 정부 3.0을 제창한 현 정부에서 국정과제로 내세운 ‘부처 간 칸막이’를 없애겠다고 말한 것과도 같은 맥락이다. 점점 사회가 다양하고 복잡해지는 가운데 관료제의 딱딱한 행정업무 방식은 다른 부서와 협력해서 문제를 해결해야 할 상황이 왔을 때 적절하게 대응하기 힘들다.

관료제에 대한 비판

각 입장에 따라 비판의 관점이 다르다.

-사회학자들에 의한 실증적 비판

조직의 합리성,공식성만 추구한 나머지 환경적인 요소 고려하지 못함

ex:상급자의 명령 거부, 같이 일하는 동료들의 감정 도외시

-발전론에서의 비판

법규우선주의는 오히려 국가경제 발전에 악영향을 줄수도 있음.

ex:개도국 발전 추이를 살펴보면 발전을 극대화로 이끌어내는 시기엔 어느정도 눈감아주고 일을 효율적으로 처리하는 관행도 나타나는데 결과적으로 봤을 때 그게 적합.하지만 선진국일수록 법규의 준수는 중요시됨.

베버의 관료제 살펴보면 보통 상의하달의 형태로 사회적 조정이 이루어지지만 관료제는 하의상달의 조정도 필요하다는 거.

ex: 새마을 운동

-조직론자들의 비판

조직상 상위계급에 위치해 있는 사람이 모든 문제를 해결할 수 없지만 권한이 오로지 상위계급에게만 주어져서 효율적이지 못함.

규정과 절차가 너무 딱딱하게 적용돼서 상황에 따라 좀 더 탄력적으로 운영되어야 할 필요가 있음.

감정없는 업무처리

집단주의 사고를 통해 의사결정과 문제해결을 함.

등등

-오스트롬의 비판

오스트롬은 관료제 자체의(계층제/공식적인 법과 규정/중앙집권적 조정)의 요소가 나쁘다고 보지는 않음. 좋은데, 이게 만병통치약인 듯이 아무 상황에서나 적용하는 것은 오히려 비효율을 낳는다고 본거임.

>>“행정학이 행정을 망친다”

전통적인 관료제 이론에 대해 배운 者가 안 배운 者보다 업무처리를 비효율적으로 함.

따라서 polycentricity를 주장.

But 받아들여지지 않음.

이에 오스트롬은 ‘민주행정이론’을 주장.

민주행정이론은 공급결정(provision)과 생산(production)을 주장하는데

생산은 대량생산할 경우 ‘규모의 경제’로 인해 비용이 절감되는 효과가 있지만 사람들의 만족도 면은 하락한다고 판단한 것이다. 따라서 결정에 있어서는 분권화해서 만족도를 증대시키고 생산은 다같이 하는 것을 제안한 것이다.(공급결정:선호파악 vs 생산:규모의경제)

여기서 ‘작은정부’의 개념이 나옴.

거버넌스가 생긴 이유

정부에 대한 불신 고조/사회가 점점 복잡,다양화/정부를 대신해서 사회문제를 해결해 줄 대안이 필요해짐

거버넌스

거버넌스 하면 협치,governance without government,from government to governance,통치구조

거버넌스의 의미

1996 피터스의 거버넌스-반관료제적 성격

2000 로드스의 거버넌스-7가지 거버넌스 유형

광의의 의미 거버넌스: 다양한 사회문제 해결 문제를 지칭

협의의 의미 거버넌스: 특정 사회문제 해결 방법 지칭

-1996 피터스의 거버넌스

1.시장모형-독점/시장원리/보이지 않는 손/시장에 의존

2.참여모형-계층제/분권화/팀제/참여 협의 협상/하의상달/정치적 신호/소비자 불만에 의존

3.신축모형-영속성/가상조직/임시적 관리/실험/점증주의/조직개편/오류의 제도화 방지/임시고용제/

4.탈내부규제모형-내부규제/재량권확대/기업가적 정부/창의성/사후통제에 의존

-2000 로드스의 7가지 거버넌스 유형(★★★)

1.기업지배구조(corporater governance) 기업에 의해서 통제`관리되는 지배구조 / 공공부문에서도 같은 원리와 문제의식을 적용해서 좀 더 효율적인 정부 구현 추구 / 3대원칙: 개방성openess 청렴성integrity 책임성accountability

2.신공공관리(NPM:New Public Governance) 관료통치방식에 시장원리를 도입해서 효율성을 이끌어내는 방식(성과측정/결과중심원리/비용가치 강조/고객접근성)

3.좋은 거버넌스(Good Governance) 국제기구에서 제시한 거버넌스의 이상적인 형태로 ‘굿거버넌스’에 가까워질수록 좋음/선진극이 개도국이나 후진국 다루기 쉽게 하기 위해 만든 개념아니냐는 비판도 있음/

체제 차원 국내`외의로 권력이 정치적으로 경제적으로 적정한 배분이 이루어지는지

정치 차원 민주적 절차에 의한 정당성 있는 권위인지

행정 차원 효율적,공개적,책임성 있는 행정이 이루어지는지 그리고 이에 대한 감시도 적절하게 이루어지고 있는지

에서 판단함/

일반적으로 NPM+신자유주의 결합의 형태

4.국제적 상호의존성(international interdependence)

hollowing-out=공동화=중앙정부의 역할과 권한이 축소

too small for big problems

too big for small problems

multi-level governance

국가 간의 자발적인 협력이 불가피한 상태 ex:난민문제

5.사회-사이버네틱 체계(socio-cybernetic system)

사회문제를 일으킬 만한 요인은 多. 따라서 중앙집권적 통제에는 한계가 있음.

Kooiman 목적지향적인 직접적 간섭/개입 가능성 부정

centerless society/polycentricity

6.신정치경제

new political economy

시장과 정부의 관계&역할 변화 있음

자기조직적인 네트워크를 통해 조정하는 방식이 주목받고 있음.

사회가 점점 복잡&다양 따라서 계층제적이고 하향식 조정의 방식은 이제 한계가 있기 때문

7.네트워크

자원의존성

복잡성

사회문제 해결을 위한 대안으로 정부와 시장의 새로운 대안임

거버넌스 신드롬의 행정학 의미

예전에는 거버넌스가 ‘정부,정책’에 대한 말을 대신해서 쓰는 말이었는데

요즘엔 점점 전통적인 정부의 사회문제 해결 방식에 대한 회의와 불신이 고조되면서

점점 더 다양한 분야에서 적용되고 있음.