2.관료제

관료제의 역사적 개관

관료제의 역사는 뿌리깊다. 어떻게 보면 거버넌스의 형태로 가장 일반적이면서도 대표적인 것이라고 할 수 있다. 관료제는 공공부문,민간부문 가릴 것 없이 널리 쓰이는 조직관리 유형 중 하나이다. 주먹구구식으로 이루어지던 엽관제의 폐해를 보완하고 산업화로 인한 대량생산체제에 대응하기 위해 나타난 개념으로 좀 더 체계적이고 공식적인 방식으로 업무가 이루어질 수 있는 장점이 있다. 문서주의를 바탕에 두고 있지만 너무 절차를 중시한 나머지 원래 업무의 목적과 수단이 도치된 경우도 종종 있다.

 

관료제의 개념

많은 양의 업무를 법령에 따라 비정의적으로 처리하기 위해 구성된 대규모의 분업체제

 

Weber의 관료제 모형

1)베버의 지배유형에는

전통적 지배: 혈통이나 신분과 같은 예부터 내려온 전통적인 지배유형

카리스마적 지배: 특정 집단이나 인물의 뛰어난 리더십과 카리스마에 의해 많은 사람들이 따르는 지배유형

합법적 지배: 법적으로 명시되어 있는 권한과 의무에 따라 주어지는 지배유형

>>이 세 유형은 따로 존재하는 것이 아니라 다 같이 존재한다. 다만, 특정유형의 강도가 더 크게 나타난다.

2)근대적 관료제의 특징

문서주의, 계급주의, 법에 의해 이루어짐 등등

 

관료제의 기본전제(이건 별로 안중요할 듯..)

-단일권력이 존재해야하고

-업무에 대한 책임이 명확해야 한다고 본다. 왜냐면 책임이 분산되면 다들 타인에게 그 책임을 떠넘기려고 할 것 이라는 믿음

-계층제 조직이 효율적이라고 봄.

-전지전능하고 자비로운 관료

-관료제 행정은 인류 복지의 근대화를 위해 꼭 필요하다고 생각.

-관료들의 직업적 신분 보장 및 지속적인 교육

등등 많음

 

관료제의 병리현상

-너무 절차를 중시한 나머지 원래 업무의 목적과 수단이 도치된 경우도 종종 있다.

-빠르게 변화하는 환경에 신속하게 대응하지 못함.

-문서주의를 너무 강조한 나머지 형식주의만 남을 수도

-무사안일주의에 빠질 수 있음

-할거주의: 부처이기주의라고도 한다. 정부 3.0을 제창한 현 정부에서 국정과제로 내세운 ‘부처 간 칸막이’를 없애겠다고 말한 것과도 같은 맥락이다. 점점 사회가 다양하고 복잡해지는 가운데 관료제의 딱딱한 행정업무 방식은 다른 부서와 협력해서 문제를 해결해야 할 상황이 왔을 때 적절하게 대응하기 힘들다.

 

관료제에 대한 비판

각 입장에 따라 비판의 관점이 다르다.

 

-사회학자들에 의한 실증적 비판

조직의 합리성,공식성만 추구한 나머지 환경적인 요소 고려하지 못함

ex:상급자의 명령 거부, 같이 일하는 동료들의 감정 도외시

 

-발전론에서의 비판

법규우선주의는 오히려 국가경제 발전에 악영향을 줄수도 있음.

ex:개도국 발전 추이를 살펴보면 발전을 극대화로 이끌어내는 시기엔 어느정도 눈감아주고 일을 효율적으로 처리하는 관행도 나타나는데 결과적으로 봤을 때 그게 적합.하지만 선진국일수록 법규의 준수는 중요시됨.

베버의 관료제 살펴보면 보통 상의하달의 형태로 사회적 조정이 이루어지지만 관료제는 하의상달의 조정도 필요하다는 거.

ex: 새마을 운동

 

-조직론자들의 비판

조직상 상위계급에 위치해 있는 사람이 모든 문제를 해결할 수 없지만 권한이 오로지 상위계급에게만 주어져서 효율적이지 못함.

규정과 절차가 너무 딱딱하게 적용돼서 상황에 따라 좀 더 탄력적으로 운영되어야 할 필요가 있음.

감정없는 업무처리

집단주의 사고를 통해 의사결정과 문제해결을 함.

등등

 

-오스트롬의 비판

오스트롬은 관료제 자체의(계층제/공식적인 법과 규정/중앙집권적 조정)의 요소가 나쁘다고 보지는 않음. 좋은데, 이게 만병통치약인 듯이 아무 상황에서나 적용하는 것은 오히려 비효율을 낳는다고 본거임.

>>“행정학이 행정을 망친다”

전통적인 관료제 이론에 대해 배운 者가 안 배운 者보다 업무처리를 비효율적으로 함.

따라서 polycentricity를 주장.

But 받아들여지지 않음.

이에 오스트롬은 ‘민주행정이론’을 주장.

민주행정이론은 공급결정(provision)과 생산(production)을 주장하는데

생산은 대량생산할 경우 ‘규모의 경제’로 인해 비용이 절감되는 효과가 있지만 사람들의 만족도 면은 하락한다고 판단한 것이다. 따라서 결정에 있어서는 분권화해서 만족도를 증대시키고 생산은 다같이 하는 것을 제안한 것이다.(공급결정:선호파악 vs 생산:규모의경제)

여기서 ‘작은정부’의 개념이 나옴.